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多个城市陆续撤县设区 中国或进入无县时代

  哪些大城市是“无县城市”?

  在新一轮的城镇化大潮下,将下属的县(市)改区,从而壮大中心城市的发展空间,这是目前很多大城市通常会采取的方式。

  北京进入无县时代

  北京市政府办公厅日前发布消息称,经国务院批准,撤销密云县、延庆县,设立密云区、延庆区。按照相关要求,撤县设区后,其行政区域与之前相同。撤县设区后,关于密云区委区政府和各委办局何时正式更换新牌,目前具体时间尚未敲定。

  据了解,从上世纪90年代以来,北京陆续开始撤县设区,现在的通州、昌平、怀柔、顺义、房山等城区都是从县演变而来,密云和延庆成为北京最后两个“撤县设区”的行政单位,至此,以前常说的“北京16区县”成为历史。

  北京并不是第一个实现“无县”的大都市。中部唯一的副省级省会武汉早在上世纪90年代末就实现了“无县化”,目前武汉共辖有13个区;2013年2月,南京行政区划调整方案获批,溧水县、高淳县撤县设区,南京由原11区2县,精简为11区,南京从此结束“县域时代”。

  2014年2月,广州行政区划调整方案获批,撤销县级从化市、增城市,设立广州市从化区、增城区;撤销广州市黄埔区、萝岗区,设立新的广州市黄埔区,改区之后,广州下辖11个区,进入到“无县”时代。

  深圳和厦门这两个副省级城市设立特区时只带有一个县,所以也早就实现“无县化”。

  在珠三角,同为经济特区的珠海管辖的唯一一个县斗门县在本世纪初撤县设区;佛山在2002年时,辖内的县级南海市、顺德市、三水市和高明市撤县设区。再加上1988年由县升格为地级市的东莞和中山实行市直管镇的制度,因此珠三角最发达的六个地市已无“县域”。这也是近年来在百强县的排名中,广东几无入围的原因所在。

  此外,一些大城市尽管仍管辖有县,但也已接近“无县”状态。例如,天津今年7月区划调整后,撤销天津市宁河县、静海县,设立天津市宁河区、静海区,调整后,天津市的行政区划将由13区、3县的格局,变为15区、1县的格局,仅剩蓟县尚未改区。上海目前管辖15区1县(近日静安区和闸北区合并为新静安区),唯一的县是崇明。

  是否改区不应一刀切

  在1997年县改市被基本“冻结”(少数几个例子都是在西部沿边省份)之后,县改区却方兴未艾,目前全国中心大都市已基本将周围的县(市)改为区。一些普通地级市也将周围的县市撤县改区,比如今年以来就有盐城、秦皇岛等地下辖的县市撤县设区。

  根据民政部数据,全国市辖区数量从2000年的787个增至2014年的897个,县级市则从400个下降到361个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市、增城市等相继变为市辖区。

  中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉《第一财经日报》,大城市发展到目前阶段,越来越受发展空间限制,具有对外扩张的客观要求。通过区划的调整,可以实现自身的发展。“县和区最大的区别,就在于规划权和建设权,改成区后,把规划权和建设权上收,有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。”

  不过,是否改区还应该因地而异。一般来说,县主要有广大的农村地区和农村人口,而区则按照城市化管理,契合城镇化发展的要求。在这方面,一些大城市像北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等二线大城市,本身市中心的力量比较大,具有强大的辐射力和扩散力,周围的县改区之后,发展远远大于县域自我发展的利益。

  以北京为例,过去很多郊县变为区后,其基础设施建设发展较快。比如1997年通县改为通州区,2003年八通线通车,通州成为最早通地铁的郊区县。1999年昌平“撤县设区”,2007年地铁13号线通至昌平回龙观、霍营。改成区之后,中心大城市享有的一些公共服务也能延伸到郊县。

  此外,设区后的郊区县其他产业也发展比较快,目前,北京城区很多大学在昌平设有新校址,大兴区将借助新机场,发展航空产业。通州也正在建设北京行政副中心,增加行政中心功能。

  但对于广大三四线城市来说,如果主城区太弱,对周围辐射能力不够大,这样的城市还处于一个集中化阶段,还要吸收邻近地区的要素,尤其是如果县和地级市离得很远,市带动力量不大,改成区对当地反而不利。

  “普通地级市把县改成区后,可以吸收周围的资源,促进中心城市、地级市的发展,但这可能会减弱一定时期内相关县域地区的发展。”牛凤瑞说。

  这是因为,县一般来说是一级行政机构,财权、人权相对独立,改成区后,它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去,这样非但得不到来自中心城市的辐射,反而削弱了自身的发展动力。因而对一些普通地级市来说,将辖内的县市改为区,往往要遇到重重阻力。

  比如2005年,湖北地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区,遭到大冶上下强烈反对,最后不得不作罢。2013年5月,浙江湖州市下辖的长兴“撤县设区”的动议因为引起当地各界的广泛反弹而作罢。

  浙江大学公共管理学院教授胡税根说,长兴经济发展比湖州还好,同时湖州的辐射能力也不强。类似一些中型城市的声誉、影响力、带动作用可能还没有下面的县市强,改成区后,对下面郊县的干部及地方利益损失会比较大。对这些地方来说,他们更喜欢的是县改市或省直管县,而非县改区。

  即便是像经济实力还不错的佛山,在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区后,也屡陷入“小马拉大车”的质疑音中。国家行政学院教授竹立家就认为,在改区之前,顺德一直是全国领先地,但后来就不如昆山、江阴等地了。

  2011年初,在改区9年后,广东省确定顺德区为省直管县试点,对顺德区实行省直接管理县财政体制。顺德区享有地级市的行政执法权限,并将接受广东省的直接考核,分数单列。

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浏览381 分享 2015-11-20

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